月4日,新华社播发《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》。这是新世纪以来第15个以“三农”工作为主题的中央一号文件。今年的中央一号文件按照党的十九大提出的总要求,对统筹推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设作了全面部署,是贯彻落实党的十九大精神、贯彻落实习近平总书记“三农”思想的重要行动,是谋划新时代乡村振兴的顶层设计。从今日起,《法制日报》视点版推出“中央一号文件之专家解读”系列报道,深度剖析今年中央一号文件中的法治表述。

    □法制网记者　陈磊

    近日,我国改革开放以来第20个指导“三农”工作的政策文件——2018年中央一号文件公开发布。

    这份文件的全称是《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》,“建设法治乡村”则是首次出现在中央一号文件中,备受瞩目。

    接受《法制日报》记者采访的权威专家认为,实施乡村振兴战略,是党的十九大作出的重大决策部署,建设法治乡村则为乡村振兴提供了坚实的法治保障；同时,党的十九大提出坚持全面依法治国,建设法治乡村是全面依法治国的重要组成部分,缺之不可。

    法治乡村建设不可或缺

    农村姑娘李芹没有想到自己有一天会和官司搭上界,但正是这场官司,让她的孩子终于有了合法的名分。

    李芹的老家在河南省南阳市农村,她目前在广东打工。

    几年前,李芹经亲戚介绍认识了现在的丈夫,美中不足的是,当时男方的婚姻虽然名存实亡,但由于双方就补偿费产生分歧,没有办理离婚手续。

    李芹和男方相处一段时间后,两人按照农村风俗举行了婚礼。接着,他们奔赴广东打工赚钱。一年后,他们的孩子出生了。

    在给孩子上户口时,李芹发现,由于丈夫没有离婚证,自己就没有办法和丈夫领结婚证,儿子的户口不好上。于是李芹让男方找“前妻”商量解决此事。结果,女方对于补偿数额非常坚持,迟迟不让步。

    眼看谈不成,李芹根据自己打工期间看到的案例,建议男方走法律程序,打官司离婚。男方提起诉讼后,案件审理过程倒是很顺利,双方都同意离婚,分歧点仅在于补偿费。经法官调解,双方达成一致,男方一次性拿出几万元给女方,由法院下达判决书,判决双方离婚。

    李芹和丈夫拿着判决书,到当地民政部门领取了结婚证书,把自己和孩子的户口迁到了丈夫的户籍上。

    李芹的选择正是我国加强农村法治建设的一个缩影。

    2018年中央一号文件——《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出“建设法治乡村”,强化法律在维护农民权益……化解农村社会矛盾等方面的权威地位。

    根据公开资料梳理,这是“法治乡村”4个字首次出现在中央一号文件中。

    中国社科院农村研究所副所长李国祥告诉《法制日报》记者,今年中央一号文件的主题是乡村振兴,这正是党的十九大作出的重大决策部署,而建设法治乡村则为乡村振兴提供了法治保障。

    在河南农业大学文法学院副院长张帅梁看来,法治乡村是全面依法治国的内在要求,“没有法治乡村的法治中国是不完整的,全面依法治国需要法治乡村来补位”。

    “全面依法治国就是要坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。乡村振兴战略中国家的权力、政府的责任和社会的义务该如何配置和优化,需要科学民主的立法予以安排,需要严格透明的执法予以实现,需要公平正义的司法予以保障。”张帅梁告诉《法制日报》记者。

    农村法治建设尚存一些短板

    自2009年以来,华中师范大学相关项目组对全国31个省(区、市)200多个村进行每年两次的大规模抽样调查,取得了大量的第一手调研数据。

    华中师范大学中国农村研究院名誉院长徐勇、华中师范大学中国城乡基层法治研究中心主任丁文是该项目2014年“百村观察”项目“农村法治建设”专题调查的负责人。

    基于自己的调查数据和调研经验,丁文向《法制日报》记者表示,当前农村法治建设在一些方面还比较薄弱,也有一些不足。

    在丁文看来,农村法治建设的第一个不足是,“三农”领域法律制度的供给不充分,诸多立法领域仍是空白,农村的纠纷解决、法治运行无法在法律规则之上进行。

    丁文认为,农村法治建设的另一个不足在于,农民法治意识比较薄弱,用法意愿较低,面临“有法不用”难题。此外,农村传统观念根深蒂固的影响也是农村法治建设不足的重要方面,“熟人社会、人情社会使得农民厌诉厌讼,遇到事情首先想到的不是法律”。

    在李国祥看来,“法治乡村”的提出,意味着法治中国建设的重点和难点转向了农村,而农村是法治中国建设的薄弱环节,因此需要加强农村法治建设。

    “但农村受传统观念、熟人社会的影响,法治下乡难度不小,农村法治也成为法治建设的一个难点。”李国祥说。

    2014年10月,党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出,全面推进依法治国,总目标是建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家。

    根据丁文的观察,这也是2018年中央一号文件首次提出建设“法治乡村”的渊源之一,因为十八届四中全会审议通过的决定中指出,“全面推进依法治国,基础在基层,工作重点在基层”。

    丁文告诉记者:“法治中国建设包括法治国家、法治政府和法治社会建设。法治社会建设的重点和难点在基层,特别是农村,法治国家的建设离不开法治乡村这一块。”

    2017年10月,党的十九大报告不但提出“坚持全面依法治国”,还提出“实施乡村振兴战略”,要求加强农村基层基础工作,健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。

    在丁文看来,这同样成为2018年中央一号文件提出建设“法治乡村”的背景,“实施乡村振兴战略本身需要法治保障”。

    张帅梁认为,乡村振兴是一个宏大的战略和系统的工程,不仅意味着农村经济的发展和农民生活的富裕,还意味着乡村治理的民主公平、农民安全感的提升和农村秩序的安宁与活力。

    “法治乡村是乡村振兴战略的内在要求。法治乡村为乡村振兴提供法治保障,同时法治乡村也是乡村振兴不可分割的组成部分。”张帅梁说。

    增加法律供给保障农民权益

    针对建设法治乡村,《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出了6项措施:

    坚持法治为本,树立依法治理理念,强化法律在维护农民权益、规范市场运行、农业支持保护、生态环境治理、化解农村社会矛盾等方面的权威地位；

    增强基层干部法治观念、法治为民意识,将政府涉农各项工作纳入法治化轨道；

    深入推进综合行政执法改革向基层延伸,创新监管方式,推动执法队伍整合、执法力量下沉,提高执法能力和水平；

    建立健全乡村调解、县市仲裁、司法保障的农村土地承包经营纠纷调处机制；

    加大农村普法力度,提高农民法治素养,引导广大农民增强尊法学法守法用法意识；

    健全农村公共法律服务体系,加强对农民的法律援助和司法救助。

    丁文认为,分析这六条措施可以发现,这正是建设法治乡村的主要内容,涵盖了未来工作的方方面面。

    “当前非常紧迫的事情是,建设法治乡村亟需增加法律的供给,解决诸多法律滞后的问题。”丁文对《法制日报》记者说,“比如说土地管理法、农村土地承包法、物权法等相关法律的修订一定要及时跟上,否则不利于农民权益的保障。”

    除此之外,丁文根据自己的调研发现,亟需尽快提升农民的法律意识,当农民遇到问题或纠纷时,能够通过法律渠道加以解决,因此,未来亟需建立与之配套的、适应乡村实际的普法形式。

    李国祥也表示,建设法治乡村,必须提升包括农民在内的相关涉农主体的法律意识、法治观念和法律素养,引导农民学法用法意识,通过法律途径解决纠纷。

    在李国祥看来,建设法治乡村,必须加大对农村法律的供给,树立法律的权威地位,还要能下乡。

    “农村有别于城市,有自己的特殊情况,需要针对农村实际制定相应的法律法规,以解决农村的问题。”李国祥对《法制日报》记者说,“立法要主动适应农村改革和发展需要。实践证明行之有效、立法条件成熟的,要及时上升为法律。对不适应改革要求的法律法规,要及时修改和废止。”

    在张帅梁看来,由于城乡分野的现实存在,乡村融合发展需要假以时日方能实现,乡村矛盾和纠纷的产生原因、表现形式及解决途径都有别于城市的矛盾和纠纷,因此,未来的法治乡村建设,最为重要的是建立和完善解决乡村矛盾纠纷的独特途径。

    “因地制宜建设乡村法治,让法律秩序、村规民约和乡村道德互为经纬,法治和德治协同发力,建设一个利益有保障、纠纷能化解、矛盾能消融的乡村秩序,为乡村振兴战略提供安定有序的社会软环境。”张帅梁对《法制日报》记者说。