中国检方推行贿黑名单制度 反腐公共治理全面升级

来源:     时间:2021-02-04 20:58:04
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   2月16日,最高人民检察院举行检察机关行贿犯罪档案查询系统全国联网开通仪式,正式启动行贿犯罪档案全国联网查询平台。这标志着该系统顺利实现全国数据共享和异地查询,是对已有行贿犯罪档案查询制度的改进和完善。


这不仅仅是一次反腐技术的升级,也是一次反腐刑罚理念升级,同时还可能是一次法律治理与社会诚信品质的对接,可以说是一次反腐公共治理的全面升级。

  行贿黑名单有着怎样的前世今生?它对中国的反腐进程会产生怎样的重要作用?作为一项制度它又存在着哪些不足?所有的一切,作为学院派的旁观者更有兴趣做一些点评。

  黑名单是警示也是一种预防

  虽然行贿犯罪信息查询是由检察机关推出的,而且上了黑名单者必然会付出一定的代价,但行贿黑名单制度却不是一种刑罚制度,并没有被当作刑罚手段来使用,而只是当作预防犯罪和为社会提供诚信信息的方式来运用。

  张建伟

  我国司法机关在进行司法改革中创意不断,尤其是一些地方司法机关,常有创新举措,如宁波市北仑区检察院首创的“行贿黑名单制度”,就是一种有创意的做法。该做法经过评估和论证,得到最高人民检察院肯定。最高检2月16日对检察机关行贿犯罪档案查询系统实施全国联网。联网后该系统将顺利实现数据共享和异地查询。

  如今检察机关推出的“行贿黑名单制度”,正式称谓是“行贿犯罪档案查询系统”,这一网络平台,可供检察系统和系统外的单位、人员在这个网络平台进行查询,了解行贿人信息,为实现特定目的服务。这一制度是为了顺应社会对于行贿犯罪档案查询的需求而推出的,据最高人民检察院职务犯罪预防厅介绍,近年来社会申请查询数量持续攀升,特别是一些经济发达地区受理查询数量增幅巨大,有必要全面实行“行贿黑名单制度”。

  这类信息系统是为预防和侦查犯罪案件服务的,在贿赂案件中大有可为。检察机关通过互联网建立信息共享系统,可供检察机关进行系统内查询,掌握贿赂犯罪信息,为这类案件侦查和后续的诉讼活动服务,同时对于预防此类犯罪也有正面的价值。全国联网的贿赂信息系统,能够为各级检察机关预防和办理贿赂案件提供助力。

  不同的是,按照最高人民检察院的规划,全国检察机关将建成的行贿犯罪档案查询系统主要涉及建设、金融、教育、医药卫生系统和政府采购部门,明年1月1日正式对外受理查询。从预期功能看,行贿犯罪档案查询系统主要是一个社会服务系统,具有面向社会特定行业的开放性,主要为建设、金融、教育、医药卫生和政府采购提供服务。已经录入的信息,一般可以向全社会开放查询,所有的社会单位和个人都可以进行申请查询有关信息,但也有一些信息尚不具备向全社会公开的条件,因此不能向全社会全部公开并接受查询,有的信息只接受纪检监察、组织人事等部门的查询。从一些检察机关实行的做法看,行贿黑名单制度向一些行业提供诚信咨询,如在工程招标中向业主单位提供行贿的建筑商信息,使后者在工程投标中会被低评甚至取消投标资格。最高检进一步提出以行贿犯罪档案查询作为政府采购和招标审查的必经关口,过滤掉有行贿犯罪记录者,降低工程建设领域官商勾结、权钱交易的几率,有效预防贿赂犯罪。

  虽然行贿犯罪信息查询是由检察机关推出的,而且上了黑名单者必然会付出一定的代价,但行贿黑名单制度却不是一种刑罚制度,并没有被当作刑罚手段来使用,而只是当作预防犯罪和为社会提供诚信信息的方式来运用。从另一方面看,行贿犯罪信息查询也有警示别人和预防再犯的作用。我想,这种制度理所应当会起到对行贿犯罪在一定程度上的阻遏作用,知道自己的行贿行为会被当作供社会查询的信息而存在,不但对于查询方获得期望得到的有关单位和个人品质的必要信息是有用的,也能够使行贿者惮于这一制度而抑制行贿的欲望,至于这一做法能够在多大程度上实现预防犯罪的作用,还需要在实践中进行进一步缜密的观察。

  值得注意的是,尽管行贿与受贿形同狼狈,但在全社会系统性腐败的风气之下,有些行贿实出于无奈或事出有因,即使是主动行贿,也未必都心甘情愿;何况行贿与受贿的案件往往属于“天知,地知,你知,我知”的“四知”案件,如果行贿者不揭出受贿行为,不提供证据,拒绝配合司法机关的侦查、起诉和审判活动,受贿行为也往往难以证实,这正是多年来行贿行为受到的惩罚少于或轻于受贿行为的原因。如今实行“行贿黑名单制度”,是否会导致行贿人惮于上黑名单而不敢揭发受贿人,需要在考虑到这一制度的好处时一并加以衡量。另外,对于那些有过行贿行为并已经接受过刑罚处罚而且已经洗心革面重新做人的行贿者,这种黑名单制度就会像脸上的刺字一样伴随他们,拦下他们的希望,这其中的合理性和正当性恐怕也还有深入思考的空间。

  (作者为清华大学法学院教授)


  一次有待观察和实践的“联网”

  尽管这是一个由检察机关主导建构的制度平台,但登台展示的显然不应是一场独角戏,其中行政机关各相关部门、行业组织以及市场主体的支持和参与都是不可或缺的。

  季境

  近日,随着行贿犯罪档案查询系统全国联网的实施,该项肇始于地方检察院、并于2006年在全国检察系统内推广的制度创造,再一次受到了舆论的关注与热评。对此,我们可以深刻体会到社会对市场公正诚信精神的呼唤和对商业贿赂舞弊行为的唾弃。尽管如此,这项已诞生十余年之久的制度创新会否因全国联网而更具活力,并发挥预期中的作用,尚有许多问题有待观察和思考。

回溯制度的源头,在浙江宁波北仑区检察院推出这一举措时即曾风光无限,广受赞誉。当时每天来查询黑名单的人络绎不绝,并多次为大型国有企业提供查询服务。然而,后来该项制度却慢慢变得“无人问津”,盛况难再。

  如此反差的原因,报道分析将其主要归咎于行贿黑名单的“缩水”。因为该行贿犯罪档案查询系统的录入后来被限定在“法院作出生效有罪判决、裁定”的范围内,而该制度在推出伊始并不限于上述范围,除因行贿罪被法院判刑的主体外,还将“虽未判刑,但行贿数额巨大,超过5万元的”、“被检察机关查实,有两次以上行贿记录或行贿3人以上的”等情况纳入范围。虽然这种范围的扩大化在合法性和职权边界上存在争议,但在客观上涵盖了更多的行贿行为和对象,对于查询者也更具有价值。

  分析正确与否且不论,但其无疑促使我们思考这样一个问题:行贿黑名单的价值或功能定位于何处,其应该发挥或能够发挥怎样的制度效果,这当是制度设计、施行的起点和基础。

  必须承认,社会对市场诚信与公正的需求是客观实在的,而面对日益严重的行贿行为尤其是商业贿赂,我们却未能及时建立起一套行之有效的信用系统和惩防体系。在信息普遍失真的情况下,权威的司法机关推出和提供的信息无疑是让人信赖与期待的,这也正是此项制度创立的初衷。但关键在于,此种信息能否如报道所言可立竿见影地满足诚信市场的建设需求,或起到举足轻重的效果。

  应该说,目前最高人民检察院将行贿犯罪档案查询系统的录入限定在“法院作出生效有罪判决、裁定”的范围内,无疑是有理由的,但由此也决定了该系统能够适用的主体是较为有限的。因为在商业贿赂等行贿行为中,最终能够举升到犯罪层面并实现刑事追溯的案件只是极少部分,其他大多数则沦为犯罪黑数,游离于司法之外。相对于庞大的贿赂黑数而言,这种限定标准的“底线”过高、涵摄力过窄,而市场对诚信交易的要求显然要大大超出这一领域或标准(至少法院的民事判例或者行业管理组织的行贿行为记录等同样是重要的)。

  故而,该系统提供的实际上是一份“极端不良名单”。尽管可以很好地“过滤”那些最不良的交易对象,但还远远无法代替或者满足人们对于“不诚信名单”、“行业记录”等信息的普遍需求,而这些需求对于市场实践来说更具现实意义,也是健康的市场体系和商业模式的根本保障。显然,检察机关的现有职能定位决定了其不具有突破此项限制的空间和合法性基础。鉴于此,为实现制度目的与价值,在制度完善与推广的过程中,有必要在条件具备时逐步开放录入范围,拓展制度边界与涵盖范围。当然,这种制度边界的合理延展须建立在合法的基础上,使用更要符合正当性原则。

  从功能上讲,行贿犯罪档案查询系统的完善仅仅意味着完成了一项前置性的基础工作。如何能够在实践中发挥其预设作用,还有赖于信息使用者是否具备有效实施的动力和能力,有赖于政府部门和相关各方是否肯于提供高效的支持和配合。例如,没有工商行政管理部门的积极配合,对行贿犯罪档案查询系统相关数据和资料予以及时的更新,则行贿人完全可以通过更改名称的方法来实现其规避目的;又如,现有制度设计中被人们倚仗的诸如取消实施资格、降低资质登记、进行市场禁入、中止业务等处罚或约束措施的使用,显然无法由检察机关来完成,而须通过其他政府部门和行业组织甚至企业本身贯彻执行。

  制度之难,难在落实。因此,尽管这是一个由检察机关主导建构的制度平台,但登台展示的显然不应是一场独角戏,其中行政机关各相关部门、行业组织以及市场主体的支持和参与都是不可或缺的。可以看到,在此项制度的探索与实施过程中,许多省市的地方检察院都在尝试与当地的建设、土地等部门进行对接和联动,制定出一系列规范商业贿赂行为的措施和方案,明确在诸如政府采购和建设工程招投标等项目中必须纳入行贿犯罪档案查询,以作为厂商遴选的标准等等。这些优化制度环境的举措,对于黑名单制度的落实与深化无疑具有积极的意义。

  聚流增容,积跬致远。尽管实现行贿黑名单全国联网仅仅是第一步,其在价值定位,制度设计,以及功能发挥等方面仍有值得探讨与检验之处。但对于由检察机关发起并不断予以推进的这项制度创新,仍值得抱以乐观的期待。同时,更应看到,行贿行为是一个具有社会深层次根源的问题,没有权力寻租,也就没有权钱交易。扬汤止沸,不如釜底抽薪。在对行贿行为予以惩戒的同时,更要以法治的力量规训权力的肆意。

  (作者为西南政法大学应用法学院法律实务教研室副主任)


  切断行贿链条强化公平竞争

  行贿犯罪档案查询系统的建立,彰显了国家维持和尊重善良公民和自然人通过努力建立起来的公平竞争规则的决心。国家通过制度尊重公平竞争规则,反过来也会强化社会公众对公平竞争规则的尊重和认同。

  王强军

  日前,检察机关行贿犯罪档案查询系统全国联网正式开通,一个“四级一体”的全国行贿犯罪档案信息数据库和查询信息平台正式建立。可以说这一系统的建立将从很大程度上提升我们对行贿和受贿犯罪的预防效果,强化社会公众对公平竞争规则的社会认同。之所以这样说,原因有两点:一是该系统找准了行贿犯罪和受贿犯罪的形成机理;二是该系统能够实现奖惩分明、强化对公平竞争规则的尊重。

首先从行贿犯罪档案查询系统对行贿犯罪和受贿犯罪机理的把握来看,我们知道唯有对症方能治病。对于犯罪的惩罚和预防也是如此,针对不同类型的犯罪,我们也应当采取不同的、个别化的预防方式。应当说大多数的刑事犯罪,如故意杀人罪、抢劫罪、强奸罪等等,从发生机理上来说属于只需犯罪主体一方发动就可以着手实施的犯罪,双方之间没有相互的利益诉求,更不需要被害人的“配合”。而还有一小部分犯罪,犯罪的完成需要双方之间的“默契配合”方能实现,如行贿罪与受贿罪、重婚罪等等,这一类犯罪在刑法中被称之对向犯或对合犯。在行贿和受贿的情形下,双方之间有相互的利益诉求,相应地对于犯罪的完成并不相互排斥,而是相互吸引。在相互吸引的动力推动下,犯罪就会以较为隐蔽的方式顺利地完成,自然也就加大了针对此类犯罪预防和惩罚的难度。

  除此之外,行贿一方和受贿一方往往并不是“一锤子买卖”、只以一次犯罪的完成为目标,而是试图通过双方之间的行贿受贿行为获得长期的、稳定的合作。并且,当行贿人首次通过行贿行为获取不正当利益后,如果这种信息没有得到披露,就会坚定行为人行贿的决心和信念,从而对其他自然人和单位实施行贿行为。也正是因为如此,行贿犯罪的信息如果不加以公开、行贿受贿的犯罪链条如果不加以切断,行贿人就会毫无顾虑地实施行贿行为,行贿人和受贿人双方之间的胶合也会越来越紧密,对于社会的危害也越来越严重。因此,预防行贿受贿犯罪较为根本的措施就是切断双方之间的犯罪链条,而行贿犯罪档案查询系统就是通过使行贿者的信息大白天下,从而阻断行贿者再次行贿的机会。

  其次,从行贿犯罪档案查询系统奖惩分明的功能发挥来看,行贿犯罪档案查询系统并不是一个简单的数据库查询或查而不用,其实际上承担着惩恶扬善、强化社会对公平竞争规则认同的功能。根据检察机关对该系统的说明,我们可以看到,如果相关主管部门查询到相关自然人和单位行贿犯罪的事实和记录,就可以做出限制准入、取消投标资格、降低信誉分或资质等级、终止业务关系等处置。

  尽管说上述限制准入等处置并不属于刑罚的范畴,但其却有可能起到刑罚所不能实现的功能。因为,刑罚的效果是有限的,其并不是简单的犯罪万灵药,而且针对行贿和受贿这种隐蔽性较强的对向性犯罪,单纯地采取提高刑罚的处罚幅度,并不见得能够收到很好的预防犯罪的效果。相反,如果我们通过对犯罪及其形成的动因和机理进行研究,进而采取对症的社会防控手段,采取相对契合的社会政策,那么我们就会收到刑罚所不能实现的预防犯罪的效果。因为,“最好的社会政策就是最好的刑事政策”。

  对行贿的自然人或单位做出限制准入、取消投标资格、降低信誉分或资质等级、终止业务关系等处置,可以收到双赢的效果。一方面可以预防上述人员和单位再次实施行贿行为,另一方面也能强化其他自然人和单位对公平竞争规则的认同。因为,行贿人和受贿人之间就是通过“权钱交易”打破应有“公平竞争”,对那些遵守公平竞争规则的自然人和单位造成了伤害,让他们对公平竞争产生了怀疑,甚至有可能也被迫实施行贿行为。现在,通过行贿犯罪档案查询系统的建立,使行贿者的信息大白天下,从而受到限制准入、取消投标资格等处置,遵守公平竞争规则的自然人和单位就可以通过自己的实力获得相应的机会。行贿犯罪档案查询系统的建立,彰显了国家维持和尊重善良公民和自然人通过努力建立起来的公平竞争规则的决心。国家通过制度尊重公平竞争规则,反过来也会强化社会公众对公平竞争规则的尊重和认同。这也就是各地行贿犯罪档案查询系统开通以来,不少地方投标单位和个人主动到检察机关进行查询以“自证清白”的原因。

  尽管行贿犯罪档案查询系统找准了行贿犯罪和受贿犯罪的形成机理,也能起到奖惩分明、强化尊重公平竞争规则的功能,但也存在部分有待细化乃至详细论证地方,比如行贿犯罪档案和前科之间的关系、基于行贿犯罪档案而给予相关自然人或单位的限制准入等处置与刑罚之间的关系等等。 (作者为南开大学法学院讲师) 

 

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